O maior gasto do governo federal é também o que mais cresceu nas últimas décadas. E, muito provavelmente, o que mais crescerá nas próximas. Trata-se da Previdência Social*.
A legislação previdenciária foi reformada em 2019, o que garantiu algum fôlego aos cofres públicos. O alívio, porém, será breve. Mesmo sob as regras mais rígidas implantadas há seis anos, o pagamento de aposentadorias e pensões vai devorar fatia cada vez maior das riquezas geradas por pessoas e empresas.
O país será obrigado a fazer escolhas. Falaremos delas mais adiante. Antes, convém observar o tamanho do problema.
Em 2009, 6,75% do PIB foi destinado a benefícios previdenciários, segundo o Tesouro Nacional. Em 2024, a parcela chegou a 7,99%. Em 15 anos, portanto, o aumento foi de 1,24 ponto percentual (pp) do PIB – quase um Bolsa Família.
Nenhuma outra despesa aumentou tanto em relação ao tamanho da economia brasileira. Nem mesmo o Bolsa Família, que no período passou de 0,35% para 1,43% do PIB, um aumento de 1,08 pp.
Vem mais por aí. Conforme projeções anexadas ao Orçamento da União, nos próximos 15 anos o gasto com aposentadorias e pensões deve aumentar perto de 1 ponto percentual de PIB, ou um BPC inteiro – o Benefício de Prestação Continuada, pago a pessoas de baixa renda idosas ou com deficiência, custa cerca de 0,95% do PIB.
De projetados 9% do PIB em 2040, a Previdência Social deve saltar para mais de 11% nos 15 anos seguintes. E seguir subindo. Os números efetivos podem ser um pouco maiores ou menores, a depender do PIB de cada ano e de variações na população idosa, mas a curva inevitavelmente aponta para cima.
O rombo da Previdência vai aumentar
Mas e as contribuições? Sim, trabalhadores e empresas são obrigados a destinar uma fração substancial de sua renda ao financiamento do INSS. Porém, esses valores já não cobrem a despesa. No ano passado, a receita previdenciária foi de 5,46% do PIB. Faltou 2,53% do PIB para igualar o gasto, e a diferença teve de ser coberta por outros impostos.
As contribuições não têm muito a crescer. O governo calcula que elas vão atingir o pico de 5,68% do PIB em 2027 e ficar pouco abaixo disso nos anos seguintes, sob efeito de fenômenos como a pejotização e, principalmente, a transição demográfica.
Em termos relativos, a população em idade ativa está em queda desde 2018. Se hoje há seis brasileiros com 15 a 64 anos para cada habitante com 65 anos ou mais, por volta de 2040 essa relação terá baixado a 3,7 para 1. Quinze anos depois, estará em 2,4 para 1, de acordo com estimativas do IBGE.
Haverá, portanto, cada vez menos trabalhadores (potenciais contribuintes da Previdência) e mais aposentados (os beneficiários). E o rombo do INSS crescerá. Daqui a 15 anos, estará em 3,5% do PIB. Em três décadas, passará de 5,5% do PIB. É esse o montante que teremos de providenciar para cobrir a insuficiência do sistema.
De onde virá o dinheiro?
Mais impostos, mais dívida, corte de gastos ou nova reforma?
A opção preferencial de certos governos é subir impostos para dar conta do gasto maior. É pouco provável que a sociedade aceite com tranquilidade – a carga tributária já é a maior da história.
Outra alternativa é pegar dinheiro emprestado para bancar o excesso de despesas. É o que o governo faz há mais de uma década. Não por acaso, a dívida pública saltou de 52% do PIB no início de 2014 para quase 78% do PIB agora. Essa ciranda custa caro: cidadãos e empresas são penalizados na taxa de câmbio, nos juros, na economia como um todo.
Se aumentar tributos e se endividar indefinidamente estiverem fora de questão, restará ao governo cortar outras despesas para dar conta do avanço da Previdência. Ou reformá-la novamente. Ou um pouco de cada.
É nesse ponto que entram as escolhas.
Que gastos devem ser reduzidos?
Excluída a Previdência, o maior gasto primário é a folha de pagamentos do funcionalismo. Nos últimos 15 anos, ela encolheu quase 1,5 pp do PIB. No mesmo intervalo, o gasto discricionário – de livre manejo, onde entram o custeio e o investimento público, alvos clássicos de cortes orçamentários – baixou 0,6 pp.
A questão, nessas rubricas, envolve coibir privilégios, supersalários e desperdícios, de modo a tornar a máquina mais eficiente sem prejudicar a prestação de serviços a quem a sustenta.
Bolsa Família e BPC estão entre os gastos que mais subiram. O primeiro triplicou desde 2019 porque Bolsonaro e Lula assim quiseram. O segundo foi anabolizado por afrouxamento de regras e decisões judiciais. Estão todos de acordo com o tamanho que os dois programas alcançaram?
Outra despesa que subiu significativamente, em especial nos últimos quatro anos, foi a complementação da União ao Fundeb (fundo da educação básica), por força de uma emenda constitucional aprovada em 2020.
É consenso que o país precisa formar profissionais mais produtivos, fundamentais para os tempos de menor oferta de mão de obra que vêm adiante. O problema é que o aumento do investimento em educação nas últimas décadas não se converteu, na mesma proporção, em ganhos de aprendizado. A discussão, aqui, vai além de falta ou excesso de verba; imprescindível é fazer com que o dinheiro aplicado dê retorno.
Antes de reformar a Previdência geral, é preciso corrigir distorções
E a Previdência? Faz pouco mais de meia década, apenas, que as idades mínimas de aposentadoria foram elevadas para 62 anos (mulheres) e 65 anos (homens). Mas muitas categorias ditas especiais ainda podem parar mais cedo.
E agora surgem exceções dentro das exceções: a reforma de 2019 estabeleceu que policiais só podem se aposentar a partir dos 55 anos, mas há pouco o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que mulheres podem parar aos 52.
Ainda que o peso de classes favorecidas seja relativamente pequeno, não parece justo impor novos apertos ao trabalhador comum sem antes enfrentar distorções que são pagas pelo conjunto da sociedade.
Como se vê, não é trivial o debate sobre o futuro das contas públicas. Mas quando foi a última vez que você ouviu um presidenciável ou qualquer liderança política falar sobre o assunto?
*Estamos falando dos gastos primários, que são financiados principalmente pela arrecadação de impostos. Há também os gastos financeiros (os juros da dívida), mas estes têm sido pagos integralmente com a emissão de novas dívidas. E, de toda forma, o gasto previdenciário (R$ 939 bilhões em 2024) já supera as despesas com juros (R$ 842 bilhões em 2024, na soma de governo federal e Banco Central).
